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推行职务与职级并行 深化公务员分类改革
作者:城市总裁吧 来源:jeovani 更新日期:2014-9-9

  2014年1月,中组部、人社部联合召开全国公务员(微博)管理工作会议,人社部部长、国家公务员局局长尹蔚民指出,今年的工作重点是推进公务员分类改革,建立公务员职务与职级并行制度。目前,安徽、山东、江苏、河北、辽宁等省?#23478;?#32463;陆续开始尝试推行公务员职务与职级并行制度。

  名为并行,实为分离

  职务与职级应该是相对独立、相对分离的。职务是公务员的职位要素,职级是职位要素与品位要素的统一。职务反映职级,职级对应一定的职务。从功能上来看,二者的区别在于,职务的设置给公务员带来权力以及责任义务的承担,职级的设置给公务员带来物质利益以及职业尊严的满足。一条职务序列构成公务员职业发展的一道阶梯,一条职级序列则构成公务员职业发展的另一道阶梯。两道阶梯分别满足公务员职业发展的不同价值追求。

  但现实中,职务与职级的联系过于紧密,表现为以职定级、以职定薪。据统计,在目前各地公务员工资的四个组成部分中,职务工资约占20%,级别工资约占25%,地区附加津贴约占45%,各种补贴约占10%。级别工资仅占两成。相比之下,职务工资比例虽不高,但由于地区附加津贴基本按照职务发放,职务工资整体所占比例接近七成。职务对工资水平具有决定性作用。职级的功能被明显弱化。

  职级功能弱化导致职务晋升成为公务员最大的激励,职务晋升也成为公务员职业发展的唯一阶梯。据山东省济南市委组织部近年组织的一项调查显示,近81%的被调查者认为职务晋升是对公务员最?#34892;?#30340;激励,其中领导职务的晋升比非领导职务的晋升更具吸引力。这给当前公务员管理带来很多问题,比如,公务员谋求职务不是为了承担责任,而仅是为了获取权力。再比如,公务员不晋升职务就无法提高待遇,但职务毕竟有限,靠职务晋升提高待遇对绝大多数公务员来说是不现实的,也是不公平的。

  因此,推行职务与职级的并行,实质是适度分离职务与职级过于紧密的联?#25285;?#20351;职级真正成为公务员的一条独立的职业发展阶梯。那些不能晋升职务的公务员,?#37096;?#20197;通过晋升职级获得合理的待遇和尊严。?#27604;唬?#20316;为职位的共同构成要素,二者的分离是适度分离,相对独立。

  职级与待遇挂钩是实现并行的前提

  职级与待遇挂钩指的是,将公务员经济待遇的分配主要由职务决定转向主要由职级决定,强化职级对经济待遇的决定功能。

  公务员待遇一般分为政治待遇、工作待遇、经济待遇三种类型。政治待遇主要包括参加会议、看文件等。工作待遇主要包括办公条件、交通补助和职务消?#35757;取?#32463;济待遇主要包括工资、住房、医疗、养老金等。一般认为,政治待遇与工作待遇由职务来决定是具有合理性的,但是,经济待遇也由职务决定则不具有合理性。

  政治待遇与工作待遇的分配,体现的是责权利对等的原则。公务员所承担的责任越重,相应的拥有的权力和利益就应该越大。经济待遇的分配,则应该体?#32844;?#21171;分配的原则。公务员的工作能力越强、工作时间越长、工作?#23548;?#36234;突出,相应的获得的经济报酬就应该越多。如果仅仅是因为属于同一职务层级,就享受相同的工资待遇,则明显不合理。

  比如,一个县长和一个国家机关的处长,二者职务相同,但从工作量、工作时间、工作?#23548;?#30340;角度来看,二者的差异很大,不应该享受相同的经济待遇。在国外的公务员分类中,?#35009;?#26377;任何一个国家将这两个职位划为同一职级。因此,公务员的经济待遇不应该主要由职务来决定。单纯以职务决定公务员的经济待遇,则完全混淆了责权利对等原则与按劳分配原则的适用范围。

  只有让职级与待遇挂钩,使职级对公务员的经济待遇具有一定的决定作用,职级才能真正成为公务员在职业发展中取得进步的标志,才能真正成为公务员的努力得到合理回报的标志,公务员才会从内心将职级作为职业发展的阶梯,职务与职级的并行才有可能。

  必须整体推进三大制度建设

  一是职位分类制度。职位分类制度是推行职务与职级并行的基础。公务员分类在我国法律层面早已明确。但在?#23548;?#23618;面,公务员分类一直处于试点探索阶段。目前,我国公务员管理仍然采用?#25353;?#19968;统”的管理模式,这种管理模式压缩了公务员的职业发展与待遇提升的?#21344;洌?#38459;碍了公务员专业化水平的提高。

  据统计,当前我国县乡两级公务员占全国公务员的近60%。受机构规格和领导职数的限制,县乡两级绝大多数公务员退休之前都解决不了副主任科员的待遇。没有分类,就没有专业化的管理。没有专业化的管理,其他的制度设计都解决不了根本问题。

  二是职级晋升制度。科学完善的职级晋升制度是实现职务与职级并行的必然要求。只有建立科学完善的职级晋升制度,保证职级晋升的客观公正,职级晋升才能真正成为公务员职业发展的一道阶梯。

  目前我国公务员职级晋升制度还很不完善,?#27605;?#20027;要表现在三个方面:其一,职级与职务?#19994;?#22826;紧。从《公务员职务与级别管理规定》的内容来看,职务晋升一般是职级晋升的必要条件。其二,职级数量太少。目前我国公务员职级从高到低分为1至27级,且没有对公务员进行实?#24066;?#30340;职位分类,所有类别的公务员只有一条职级晋升序?#26657;?#26497;大压缩了公务员职级晋升的?#21344;洹?#20854;三,职级晋升的方式和程序还没有建立起来,职级晋升缺少?#35813;?#24230;。

  职级晋升制度不健全是导致职级的功能被严重弱化的重要原因。当前,职级晋升制度的建设重点主要有三个方面:其一,进一步扩大职级序?#26657;?#25552;高公务员职级晋升的?#21344;洹?#20854;二,进一步扩大职级与待遇的交叉幅度。其三,进一步明确职级晋升路径。公务员职级晋升必须突出能力,突出?#23548;?#19982;?#27605;住!?#21151;以授爵?#20445;?#20013;国自古亦然。

  三是薪酬制度。薪酬制度是实现职务与职级并行的重要条件。只有建立合理的薪酬制度,职级的激励功能才能真正发挥出来,职务与职级的并行才有保障。

  我国现行的公务员薪酬制度有很多不完善的地方。比如,现行的薪酬制度并没有反映不同职位公务员专业化的特点,忽视专业分工与业务分类对薪酬待遇的不同需求。再比如,津贴发放不规范,津贴的激励功能还没有充分发挥出来。因此,当前薪酬制度建设的重点应包括三项内容:其一,改革现行的公务员工资体?#25285;?#25506;索建立类别工资制。其二,改革地区附加津贴制度,进一步规范地区附加津贴的发放,解决发放中的官位化的问题。第三,改革公务员职级工资之间以及档次工资之间的差距,使职级工资?#28304;?#36935;的决定性作用进一步凸显出来。


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